Demande d’avis de la Commission de l’UEMOA sur le projet de loi organique relative aux lois de finances et le projet de décret portant règlement général sur la comptabilité publique.

La Cour de Justice est saisie en application des dispositions de l’article 16, alinéa 4 de l’acte additionnel n° 10/96 portant Statuts de la Cour de Justice de l’UEMOA par le Président de la Commission de l’UEMOA, suivant lettre n° 0647 PC DPF/DFP du 8 avril 1997, enregistrée au Secrétariat de la Cour sous le n° 46 du 09 Avril 1997 dont la teneur suit :

« En application de l’article 67 du Traité de l’UEMOA qui prévoit notamment l’harmonisation du cadre juridique et comptable des finances publiques dans l’Union, la Commission a élaboré un projet de loi organique relative aux lois de finances et un projet de décret portant règlement général sur la comptabilité publique applicables dans les Etats membres à partir du 1er janvier 1998.

Ces projets ont été examinés et approuvés par les experts en finances publiques des Etats membres, qui ont proposé qu’ils soient adoptés par voie de directive « en raison de la souplesse et de la progressivité que cette formule offre aux Etats, dans l’application des décisions ».

La Commission estime, pour sa part, qu’en raison de leur nature et de leur contenu, ces projets devraient être adoptés sous forme d’Acte additionnel au Traité en ce qui concerne la Loi organique et de Règlement, pour ce qui est du décret.

Pour me permettre de finaliser ces projets, je vous saurais gré de me faire connaître, dans les délais que vous jugerez les meilleurs, l’avis de la Cour sur la nature des actes qui devront être pris en la matière.

Je vous remercie à l’avance et vous prie d’agréer, Monsieur le président, l’assurance de ma parfaite considération.

Moussa TOURE ».

Le 20 mai 1997, la Cour de Justice de l'Union Economique et Monétaire Ouest Africaine (UEMOA) rendait l'un de ses tout premiers actes, à savoir l'avis n° 001/97 sur le projet de loi organique relative aux lois de finances et le projet de décret portant règlement général sur la comptabilité publique (¹).

Chargée de veiller au respect du droit dans l'interprétation et l'application du Traité et de ses actes dérivés, la Cour de justice est, à cette fin, dotée de compétences contentieuses, arbitrales et consultatives (²). Dans le cadre de ses compétences consultatives, elle peut notamment émettre des avis et recommandations sur tout projet de texte soumis par la Commission, comme l'illustre justement le présent avis.

En l'espèce, conformément aux prescriptions du Traité de l'UEMOA et de la première Conférence des Chefs d'Etat et de Gouvernement de cette organisation d'intégration régionale, la Commission de l'UEMOA élabore, en concertation avec le Comité des experts en finances publiques des Etats membres, deux projets de textes pour l'harmonisation des lois de finances et des comptabilités publiques, afin de les soumettre, pour adoption, au Conseil des Ministres (³).

Mais une divergence d'appréciation éclate entre la Commission et le Comité des experts en finances publiques, à propos de la nature des actes juridiques à prendre pour l'harmonisation des lois de finances et des comptabilités publiques. En l'espèce, deux thèses s'affrontent.

Selon le Comité des experts, les projets de textes doivent être adoptés par voie de directive, « en raison de la souplesse et de la progressivité que cette formule offre aux Etats, dans l'application des décisions », même si, pour lui, « l'objectif recherché demeure à terme, l'adoption d'un règlement en la matière ».

Pour la Commission, en raison de leur nature et de leur contenu, ces projets doivent être adoptés sous forme d'acte additionnel au Traité, pour ce qui est de la loi organique relative aux lois de finances, et de règlement, en ce qui concerne le décret sur la comptabilité publique, car pour elle, « l'objectif recherché est d'assurer aux projets harmonisés le plus grand dénominateur commun possible qui facilite par la suite leur adaptation aux situations nationales ».

Face à cette divergence d'appréciation, la Commission de l'UEMOA va alors, par l'intermédiaire de son Président, saisir le 8 avril 1997, la Cour de Justice de l'UEMOA pour obtenir son avis sur la nature des actes juridiques à prendre pour les adopter.

Le problème de droit posé à la Cour par cette demande de la Commission sera de savoir : sous quelle forme les textes prévus en matière d'harmonisation des lois de finances et des comptabilités publiques doivent-ils être adoptés ? Est-ce sous forme d'acte additionnel au Traité, de règlement ou de directive ? Laquelle ou lesquelles de ces trois formes est ou sont indiquées dans les circonstances de l'affaire ?

En réponse à ces questions, la Cour, après avoir affirmé sa compétence et jugé la demande recevable en la forme, conclura qu'en vertu des dispositions de l'article 67 du Traité de l'UEMOA, la norme juridique indiquée pour l'harmonisation des lois de finances et des comptabilités publiques est le règlement ou la directive. Toutefois, ajoutera-t-elle, dans le cas d'espèce, compte tenu du délai imparti par la Conférence des Chefs d'Etat et de Gouvernement pour l'harmonisation des cadres juridique, comptable et statistique harmonisés des finances publiques, à savoir avant la fin de l'année 1997, le règlement est mieux indiqué, en raison de son caractère d'applicabilité immédiate et directe, contrairement à la directive dont la mise en œuvre nécessite une procédure de transposition dans les ordres juridiques nationaux et un certain délai pour ce faire.

Au vu de tous ces éléments, et plus de trois ans après la formulation de l'avis n° 001/97 du 20 mai 1997, l'intérêt de celui-ci demeure toujours vivace. En premier lieu, cet avis est avant tout l'une des toutes premières matérialisations du rôle de jurisconsulte de la Cour de justice, rôle consistant en une sorte de contrôle préventif destiné à assurer la cohérence de l'ordonnancement juridique communautaire. En second lieu, il est également une tentative de réponse à une question d'importance toujours en chantier, à savoir celle de l'harmonisation des législations qui, à travers l'interrogation sur la nature des actes à adopter en la matière, pose en filigrane le problème de l'intégration du droit de l'Union dans les ordres juridiques nationaux.

En corrélation avec cet intérêt toujours actuel de l'avis n° 001/97, les questions suivantes peuvent être soulevées : quelle appréciation peut-on faire dudit avis, notamment en ce qui concerne son sens, sa valeur et son apport, en particulier du point de vue juridique et politique ? Au-delà du sort qui lui a été immédiatement réservé par la Commission et le Conseil des Ministres de l'UEMOA, quelle a été ou quelle est sa portée réelle, son impact, aussi bien sur le plan juridique qu'extra-juridique ?

En guise de commencement de réponse à ce questionnement, il nous semble que l'avis n° 001/97 du 20 mai 1997, discutable en partie (I), est révélateur d'une juridisation mitigée au sein de l'UEMOA (II).

I. Un avis en partie discutable

L'analyse approfondie de l'avis laisse apparaître que si la solution proposée par la Cour, à savoir la recommandation du règlement pour l'adoption des textes en question, est juste, force est de constater que le raisonnement des juges communautaires pèche quelquefois par son mal-fondé (⁴).

A La justesse de la solution du règlement

A notre sens, la Cour a entièrement raison lorsqu'elle met d'abord en exergue la possibilité théorique du recours au règlement ou à la directive pour l'harmonisation des lois de finances et des comptabilités publiques, avant d'estimer que le recours au règlement s'impose dans le cas d'espèce.

1. La juste indication de la possibilité théorique du règlement ou de la directive.

Après l'examen des textes de l'UEMOA en matière d'harmonisation des législations, on ne peut qu'approuver l'indication préalable faite par le juge communautaire de la possibilité théorique du recours au règlement ou à la directive.

En effet, suivant la procédure prévue de façon générale par les articles 60 et 61 du Traité de l'UEMOA pour l'harmonisation des législations, toutes matières confondues, il appartient d'abord à la Conférence des Chefs d'Etat et de Gouvernement d'établir les principes directeurs pour l'harmonisation des législations des Etats membres, et d'identifier les domaines prioritaires dans lesquels un rapprochement des législations des Etats membres est nécessaire pour atteindre les objectifs de l'Union. Cette Conférence détermine également les buts à atteindre dans ces domaines et les principes généraux à respecter, tout en tenant compte des progrès réalisés en matière de rapprochement des législations des Etats de la région, dans le cadre d'organismes poursuivant les mêmes objectifs que l'UEMOA (⁵). Il revient ensuite au Conseil, statuant à la majorité des 2/3 de ses membres, sur proposition de la Commission, d'arrêter les règlements ou les directives nécessaires pour la réalisation des programmes prioritaires d'harmonisation mis en place par la Conférence des Chefs d'Etat et de Gouvernement (⁶).

Comme le rappelle à juste titre la Cour de justice dans son avis n° 001/97 du 20 mai 1997, l'alinéa 2 de l'article 67, qui traite plus spécifiquement de la procédure d'harmonisation des lois de finances et des comptabilités publiques, précise que le Conseil adopte à la majorité des 2/3 de ses membres les règlements et les directives nécessaires à la mise en œuvre des actions visées en cette matière.

En raison de tous ces éléments, il ne fait donc aucun doute que les textes pour l'harmonisation des législations, et en particulier ceux pour l'harmonisation des lois de finances et des comptabilités publiques, doivent être édictés sous forme de règlements ou de directives.

Contrairement à l'indication explicite des directives et des règlements, comme nous le suggère la Cour, nulle part n'est mentionnée dans le Traité UEMOA la faculté d'harmoniser les législations, en particulier en matière de lois de finances et de comptabilités publiques, par voie d'actes additionnels. Pareil silence équivaut, à notre sens, à écarter la possibilité de recourir à de tels actes pour l'harmonisation des législations en matière de lois de finances et de comptabilités publiques, même si, de façon générale, les normes dont il est ici question apparaissent aux yeux de certains analystes comme ayant un domaine d'intervention illimité (⁷).

En tout état de cause, les deux catégories d'actes retenus par le Traité pour l'harmonisation des législations, à savoir le règlement et la directive, ont toutes deux un caractère communautaire, en ce sens qu'elles font partie intégrante de l'ordre juridique communautaire de l'UEMOA. A cet égard, il convient de rappeler que le droit communautaire de l'UEMOA se compose principalement, d'une part, du droit primaire comprenant le Traité constitutif de l'UEMOA et ses protocoles additionnels, et, d'autre part, du droit dérivé qui regroupe l'ensemble des actes pris par les organes de l'UEMOA, dans la mise en œuvre du Traité, conformément aux dispositions du droit primaire (⁸). Les règlements et les directives sont justement inclus dans ce droit dérivé. Ils appartiennent à la catégorie des actes obligatoires, en ce sens qu'ils créent des droits et des obligations à l'égard de leurs destinataires, contrairement aux actes non obligatoires que sont en particulier les recommandations et les avis.

Plus particulièrement, en ce qui concerne les rapports entre ces deux normes de droit communautaire et les droits nationaux des Etats membres de l'UEMOA, le principe applicable est celui de la primauté du droit communautaire, à savoir qu'en cas de contrariété entre une norme communautaire et une norme nationale, c'est la première qui prime sur la seconde.

Mais au-delà de ces caractéristiques communes, il est à noter que ces deux sortes de normes que sont le règlement et la directive diffèrent par certains de leurs effets. Comme nous l'indique l'article 43, alinéas 1 et 2 du Traité de l'UEMOA, alors que les règlements ont une portée générale, sont obligatoires dans tous leurs éléments et directement applicables dans tout Etat membre, les directives ne lient tout Etat membre que quant aux résultats à atteindre.

Comme nous le rappelle Jean-Claude Gautron, on parle d'applicabilité directe, lorsqu'« une norme de droit communautaire est incorporée dans l'ordre interne et n'impose aucune norme nationale complémentaire de la part des autorités législatives ou administratives » (⁹). C'est en particulier le cas des règlements, comme l'indique expressément l'article 43 ci-dessus mentionné. De ce fait, le règlement est doté d'un effet direct, en ce sens que les particuliers peuvent s'en prévaloir directement. En principe, les directives ne sont pas directement applicables. Elles nécessitent donc de la part des Etats membres des mesures de réception dans leur ordre juridique interne, avant qu'elles ne puissent produire leurs pleins effets et que les particuliers n'aient la possibilité de s'en prévaloir directement de façon certaine (¹⁰).

Au vu des caractéristiques différentes de ces deux catégories d'actes que sont le règlement et la directive, face à une situation où il faut entreprendre une harmonisation dans une matière précise, la question inéluctable qui se pose est celle de savoir quelle est la forme d'acte la mieux adaptée pour cette opération ?

Malheureusement, le Traité de l'UEMOA ne fournit pas de réponse à ce propos, dans la mesure où il ne précise nulle part les différentes hypothèses dans lesquelles chaque type d'acte doit être édicté. Ceci constitue, à n'en pas douter, une lacune, même si les rédacteurs du Traité ont voulu laisser au Conseil des ministres le choix de la technique d'harmonisation au cas par cas.

Par conséquent, ce sont surtout les circonstances concrètes dans lesquelles intervient une harmonisation dans une matière déterminée des législations qui justifieront, après analyse, le choix du règlement ou de la directive. De ce point de vue, dans le cas d'espèce, la recommandation du règlement par la Cour nous paraît judicieuse.

2. La recommandation judicieuse du règlement dans le cas d'espèce.

Face au dilemme provoqué par la nécessité du choix de l'une des deux techniques retenues par le Traité de l'UEMOA pour l'harmonisation des lois de finances et des comptabilités publiques, on peut d'abord s'interroger sur la pertinence de chacune d'elles par rapport à la notion d'harmonisation.

A cet égard, il est éclairant de souligner, au préalable, que l'article 60 susmentionné du Traité, spécialement consacré à l'harmonisation des législations, utilise à deux reprises le terme de « rapprochement des législations » des Etats membres comme équivalent de celui d'harmonisation des législations. Dans cette optique, comme I'indiquent Etienne Cerexhe et Louis le Hardÿ de Beaulieu, « L'harmonisation se démarque (...) de la production d'un droit unifié. Le droit unifié peut être développé unilatéralement - grâce à un règlement ou à une directive - par les organes de l'Union avec une vocation à être appliqué de manière identique dans chaque Etat. Il peut également être le produit d'une convention de droit uniforme signée entre les Etats membres et transposée fidèlement dans leurs législations internes. La technique de l'harmonisation, quant à elle, permet une souplesse plus grande. Chaque Etat conserve la maîtrise de sa propre action, tout en établissant une zone de symbiose juridique extrêmement large avec ses partenaires, dans laquelle les législations se rapprochent sans aller jusqu'à la fusion pure et simple » (¹¹).

En d'autres termes, alors que l'unification concerne toute la réglementation d'un domaine donné dans les différents pays concernés par l'édiction de règles identiques en tous points, l'harmonisation vise à rapprocher la réglementation d'un domaine donné en édictant seulement les mêmes règles sur certains aspects de ce domaine, tout en laissant les autres points à la souveraineté des Etats concernés. Ainsi, tandis que l'unification des législations ne laisse subsister aucune zone de compétence pour les Etats, dans un domaine donné de législation, l'harmonisation des législations laisse, quant à elle, exister dans ce domaine une marge de compétence pour les Etats. Dès lors, l'harmonisation sera plus ou moins poussée, selon que la zone de compétence abandonnée aux Etats sera réduite ou substantielle. D'où la nécessité pour les Etats de s'entendre sur le niveau d'harmonisation souhaité, et dans le cadre d'un processus poussé d'intégration régionale, sur un niveau élevé de règles communes, dans les différents domaines visés, afin d'éviter que l'harmonisation ne se réalise « selon le plus petit dénominateur commun » (¹²).

Ainsi, dans cette dernière hypothèse qu'est l'harmonisation, la technique la mieux adaptée est la directive, en raison de sa souplesse liée au fait qu'elle ménage la souveraineté des Etats en leur laissant normalement une zone de compétence et le soin de transposer le droit communautaire suivant leurs propres procédures internes (¹³). A l'inverse, le règlement, en raison de son applicabilité directe et de son caractère normalement précis, est mieux indiqué pour l'uniformisation des législations. Au vu de ces considérations, le Traité de l'UEMOA est donc critiquable en raison de l'adoption des deux types d'actes que sont le règlement et la directive pour l'harmonisation des législations. Une plus grande clairvoyance aurait dû conduire les rédacteurs du Traité à retenir sinon à privilégier la directive comme technique d'harmonisation par excellence, à l'image du choix judicieux fait par le Traité sur l'Union Européenne.

Dès lors, a priori, dans le cas spécifique de l'harmonisation des lois de finances et des comptabilités publiques, le choix de la directive était envisageable, non seulement au regard de la notion même d'harmonisation, mais aussi en raison de la terminologie employée dans les deux projets de textes en question, à savoir « projet de loi organique relative aux lois de finances » et « projet de décret portant règlement général sur la comptabilité publique ». A l'évidence, les expressions de « loi organique » et de « décret » renvoient à des compétences étatiques et à la transposition des textes communautaires concernés par les divers Etats.

Et pourtant, en analysant plus profondément la situation, et en s'en tenant aux dispositions du Traité, on perçoit très rapidement et clairement le fait que dans l'harmonisation des lois de finances et des comptabilités publiques, telle que soumise à la Cour, l'objectif principal est de permettre ou de faciliter l'exercice de la surveillance multilatérale prévu par le Traité de l'UEMOA en imposant en particulier aux différents Etats membres les mêmes règles et instruments de présentation et de gestion budgétaire et comptable, afin d'avoir des critères identiques, rigoureux et transparents d'appréciation des données budgétaires et comptables.

Par conséquent, à notre sens, la voie la plus sûre pour atteindre de tels critères d'identité, de rigueur et de transparence dans l'exercice de la surveillance multilatérale est de recourir au règlement, à l'opposé de la directive dont la transposition par les Etats membres, par le biais de textes nationaux, peut entraîner des distorsions et nuire ainsi aux exigences maximales d'identité, de rigueur et de transparence.

Du reste, l'article 67, I, § 2 du Traité de l'UEMOA, spécialement consacré à l'harmonisation des lois de finances et des comptabilités publiques, n'est pas exempt de toute idée d'uniformisation, malgré la préférence explicite dudit Traité en son article 60 pour l'idée de rapprochement. En effet, le texte en question dispose que, dans l'optique de cette harmonisation, l'UEMOA devra procéder à « l'uniformisation du champ des opérations du secteur public et des tableaux des opérations financières de l'Etat ».II y a donc dans le Traité de l'UEMOA une certaine équivoque quant à l'idée d'harmonisation, dans la mesure où on observe l'adjonction problématique de deux tendances différentes, voire contradictoires, que sont le rapprochement et l'uniformisation des législations dans un même domaine. Le Traité de l'UEMOA gagnerait en facilité d'interprétation et d'application en opérant un choix plus clair entre ces deux alternatives. En tout état de cause, dans la logique de l'uniformisation évoquée à l'article 60 dudit Traité, le règlement est mieux adapté en raison de ses caractéristiques ci-dessus mentionnées.

Par ailleurs, il ne fait aucun doute qu'au vu du délai fixé par la Conférence des Chefs d'Etat et de Gouvernement, à savoir avant la fin de l'année 1997, pour l'harmonisation des lois de finances et des comptabilités publiques, le choix du règlement s'impose dans le cas d'espèce. Car, comme susmentionné, l'adoption d'un texte par voie de règlement est plus rapide que celle faite par directive, étant entendu que cette dernière implique une seconde phase de transposition par les Etats membres, phase nécessitant un minimum de temps, compte tenu des procédures prévues dans ces Etats respectifs.

Ainsi, au regard non seulement du droit, mais également des impératifs prioritaires d'efficacité par rapport aux objectifs recherchés et des impératifs secondaires de temps ou d'urgence, la solution proposée par la Cour, à savoir le recours au règlement, s'avère judicieuse. Si, comme nous l'avions auparavant souligné, nous partageons la même solution que la Cour, néanmoins, le raisonnement suivi par celle-ci pour aboutir à cette solution nous paraît quelquefois mal fondé.

Un tel choix peut se justifier par un certain souci d'efficacité dans l'application de la norme communautaire, par le souci d'atteindre coûte que coûte le but recherché, la recherche de la garantie de l'acceptation, de l'application par les différents acteurs de la solution proposée. Néanmoins, il est fortement critiquable du point de vue de la rigueur et de la sécurité juridiques impliquant la référence première à la lettre de la règle de droit et seulement le recours supplétif ou accessoire à l'esprit de celle-ci, en cas de silence, d'insuffisance ou d'obscurité de la lettre de la règle appliquée ou interprétée (¹⁴).

Quoi qu'il en soit, au-delà de la référence contestable à « l'esprit du Traité » pour écarter l'utilisation de l'acte additionnel des modes d'adoption des textes en matière d'harmonisation, au titre toujours des aspects moins convaincants de l'avis n° 001/97 du 20 mai 1997, on note la justification discutable du choix du règlement par la seule urgence prioritaire, en occultant ou reléguant au second plan les impératifs d'efficacité.

2. La justification discutable du choix du règlement par la seule urgence

Comme nous l'avons évoqué dans l'introduction de la présente note, dans l'argumentation de la Cour, la recommandation du règlement découle surtout des impératifs de temps, à savoir le délai d'un an, après l'entrée en vigueur du Traité, laissé aux Etats pour « prendre au besoin les dispositions nécessaires pour que l'ensemble de leurs comptes puisse être contrôlé selon des procédures offrant les garanties de transparence et d'indépendance requises » (¹⁵).

Ainsi, ne sont pas clairement mis en avant les impératifs d'efficacité par rapport aux objectifs visés, à savoir « doter les Etats membres d'instruments modernes permettant une gestion rigoureuse et transparente des finances publiques » et « faciliter l'exercice de la surveillance multilatérale des politiques budgétaires ». Pourtant, il aurait fallu montrer en priorité que par rapport à ces objectifs, le règlement convenait mieux que la directive, du fait que celui-ci permet d'aboutir à une plus grande « rigueur, cohérence et identité des critères d'appréciation ». En conclusion donc, il y a une surestimation de la variable temporelle, alors qu'en la matière, il s'agit plus d'efficacité que d'urgence (¹⁶).

En tout état de cause, si l'avis n° 001/97 du 20 mai 1997 est en partie discutable, il n'en demeure pas moins qu'il est révélateur d'une juridisation mitigée au sein de l'UEMOA.

II. Un avis révélateur d'une juridisation mitigée

L'avis n° 001/97 du 20 mai 1997, malgré les imperfections susmentionnées, exprime incontestablement une certaine volonté de juridisation au sein de l'UEMOA. Toutefois, cette volonté affichée a été partiellement démentie par l'évolution ultérieure.

A. L'expression d'une certaine volonté de juridisation

Cette volonté de juridisation apparaît à travers, non seulement l'espoir initial d'une pleine activité jurisprudentielle de la Cour de Justice, mais également l'attente initiale d'une collaboration harmonieuse dans le domaine juridictionnel.

1. L'espoir initial d'une pleine activité jurisprudentielle de la Cour

L'avis n° 001197 a, à n'en pas douter, offert à la Cour l'occasion d'exercer effectivement son rôle de jurisconsulte. Comme le souligne le texte même de l'avis, en vertu de l'article 15-7, paragraphe 1 du Règlement de Procédures de la Cour de Justice, « la Cour peut émettre des avis et recommandations sur tout projet de texte soumis par la Commission ». Cet article se fonde sur l'article 27 de l'acte additionnel n° 10/96 du 10 mai 1996 portant statuts de la Cour de Justice. En vertu dudit article, la Cour se voit reconnaître une large compétence d'avis et de recommandations. Plus précisément, il apparaît également que le Conseil des Ministres, la Commission ou tout État membre peut solliciter l'avis de la Cour sur la compatibilité d'un accord international existant ou en voie de négociation avec les dispositions du Traité de l'UEMOA. De surcroît, les mêmes institutions et la Conférence des Chefs d'Etat et de Gouvernement peuvent chacune saisir la Cour pour recueillir son avis sur toute difficulté rencontrée dans l'application ou l'interprétation des actes relevant du droit communautaire. Il s'agit là du rôle de jurisconsulte de la Cour, ou en d'autres termes de sa fonction consultative, de sa compétence d'avis.

L'exercice effectif de ce contrôle préventif par la Cour permet d'éviter par voie de conséquence une mauvaise interprétation et application du droit communautaire, et d'assurer ainsi une cohérence de l'ordonnancement juridique de l'UEMOA, et au-delà de cet objectif général, dans le cas d'espèce, de parvenir à l'objectif spécifique d'une meilleure intégration du droit de l'Union dans les ordres juridiques nationaux. Ainsi, le contrôle préventif présente incontestablement des avantages. Toutefois, il comporte aussi des inconvénients, Entre autres, ce contrôle peut aussi affaiblir le juge communautaire dans l'exercice effectif de ses compétences contentieuses. En effet, malgré le caractère non contraignant des avis et recommandations, on imagine mal le même juge revenir sur ceux-ci et se déjuger au cas où les mêmes questions faisant l'objet de ces avis et recommandations reviendraient en contentieux devant lui, alors que sa position initiale adoptée sur des bases juridiques erronées avait été retenue par les autorités communautaires compétentes pour prendre les actes ou les mesures nécessaires.

Quoi qu'il en soit de ces remarques, au-delà de l'occasion directement offerte à la Cour de Justice de l'UEMOA de jouer un rôle consultatif, on pouvait penser que l'avis n° 001/97 du 20 mai 1997 marquerait l'entrée dans une nouvelle dynamique jurisprudentielle, où, au-delà de l'exercice effectif de sa fonction de jurisconsulte, l'organe juridictionnel communautaire aurait désormais à mettre en pratique ses diverses compétences, en particulier dans le domaine contentieux et arbitral (¹⁷). Une telle perspective allait permettre à la Cour d'affirmer son importance, son rôle clé pour la réussite de l'expérience engagée, à l'image de la contribution considérable de la Cour de Justice des Communautés Européennes dans la construction européenne (¹⁸).

C'est d'ailleurs un tel rôle qui explique la généralisation de la juridictionnalisation des organisations d'intégration économique africaine que relève Maurice Kamto, à travers la création systématique d'instances juridictionnelles permanentes, même si dans la réalité, comme nous l'indique l'auteur, celles-ci ont le plus souvent du mal à avoir une existence effective (¹⁹).

En ce qui concerne justement la Cour de Justice de l'UEMOA, la formulation de l'avis n° 001/97 du 20 mai 1997 venait offrir l'occasion d'espérer de cet organe un démenti au triste constat d'ineffectivité souvent fait.

Quoi qu'il en soit, au-delà de l'espoir initial d'une pleine activité jurisprudentielle suite au constat de l'exercice effectif par la Cour de son rôle de jurisconsulte, l'existence de l'avis n° 001/97 a également suscité l'espoir d'une collaboration dans le domaine juridictionnel entre les diverses institutions de l'UEMOA, consécutivement au constat du souci de la Commission d'utiliser les voies de droit.

2. L'attente initiale d'une collaboration dans le domaine juridictionnel

La demande de la Commission ayant abouti à la production de l'avis n° 001/97 du 20 mai 1997 traduit avant tout de la part de cet organe un souci d'utiliser les voies de droit, à travers la mise en œuvre du recours préventif, afin, notamment, d'assurer une bonne interprétation et application du droit communautaire.

Plus précisément, de l'examen de la compétence d'avis et des autres attributions de la Cour de justice, il apparaît clairement que la Commission détient un rôle très important dans l'exercice effectif du contrôle juridictionnel, à travers les recours qu'elle peut exercer auprès de cette Cour de Justice.

En effet, la Commission peut exercer des recours aussi bien à titre consultatif qu'à titre contentieux. Dans la première hypothèse, c'est-à-dire à titre consultatif, elle peut intervenir pour mettre en mouvement la compétence d'avis de la Cour, comme elle ne s'en est pas privée dans le cas présent, à travers la demande ayant abouti à l'avis n° 001/97 du 20 mai 1997. Dans la seconde hypothèse, elle peut intervenir pour que la Cour fasse respecter par les Etats leurs obligations communautaires, pour que celle-ci contrôle la légalité des actes des différents organes communautaires.

Dès lors, il apparaît que l'exercice effectif du contrôle juridictionnel par la Cour de justice dépend en grande partie de la franche collaboration de la Commission et des initiatives prises par celle-ci pour mettre en branle le contrôle juridictionnel, d'autant plus que cette Cour ne peut pas s'auto-saisir.

A cet égard, la demande d'avis de la Commission, au-delà de la révélation du souci de celle-ci de recourir dans le cas d'espèce aux voies de droit, a laissé initialement penser que cela ouvrirait désormais la voie à une ère de collaboration harmonieuse entre la Cour de justice et la Commission pour un plein exercice du contrôle juridictionnel.

Mieux, au-delà de la seule Commission, on pouvait penser que ledit avis entraînerait bien d'autres organes et acteurs de l'UEMOA dans une telle ère de collaboration harmonieuse, conformément aux possibilités de recours qui leur sont offertes dans le cadre des compétences susmentionnées de la Cour de Justice de l'UEMOA. Il s'agit en particulier de la Conférence des Chefs d'Etat et de Gouvernement, du Conseil des ministres, de tout Etat membre, des agents de l'UEMOA et des particuliers intéressés.

Ainsi, l'avis n° 001/97 du 20 mai 1997, de par son existence même, est l'expression d'une certaine volonté de juridisation au sein de l'UEMOA, volonté dont on pouvait espérer la consolidation. A cet égard, on constate que l'évolution ultérieure a consisté en un démenti partiel de celle volonté de juridisation.

B. Le démenti partiel de la volonté de juridisation

Ce démenti partiel apparaît à travers, d'une part, l'accueil défavorable réservé à l'avis, et, d'autre part, le danger de confinement de la Cour à des fonctions consultatives.

1. Le sort défavorable réservé à l'avis par le choix de la directive

Par deux directives du 16 décembre 1997, à savoir la Directive n° 05/97/CM/UEMOA « relative aux lois de finances » et la Directive n° 06/97/CM/UEMOA « portant règlement général sur la comptabilité publique » (²⁰), le Conseil des Ministres de l'UEMOA adoptait les deux textes en question pour l'harmonisation des lois de finances et des comptabilités publiques. De la sorte, ledit Conseil s'écartait ainsi de la solution proposée par la Cour de Justice de l'UEMOA dans son avis n° 001/97 du 20 mai 1997, à savoir la recommandation du règlement comme mode d'adoption des textes en matière d'harmonisation des lois de finances et des comptabilités publiques.

Cette attitude du Conseil des Ministres semble d'ailleurs correspondre à celle de la Commission et du Comité des experts en finances publiques, dans la mesure où dans les visas de chacune des deux directives, le Conseil des Ministres indique expressément que c'est « sur proposition de la Commission de l'UEMOA » et « vu l'avis en date du 15 décembre 1997 du Comité des experts statutaire » qu'il adopte les directives en question.

Certes, sur le plan juridique, comme nous le rappelle en particulier l'article 43 in fine du Traité de l'UEMOA, « les recommandations et les avis n'ont pas de force exécutoire » et n'obligent par conséquent pas les organes qui les sollicitent. Ainsi, l'avis n° 001/97 du 20 mai 1997 de la Cour de Justice de l'UEMOA n'obligeait aucunement la Commission qui l'avait sollicité, et encore moins le Conseil des Ministres qui ne l'avait pas demandé.

Toutefois, sur le plan du bon sens, la prise en compte valorisante d'un tel avis s'inscrit logiquement dans l'esprit de l'institution du contrôle préventif, dans la mesure où, suivant sa raison d'être et la signification profonde qui lui est attachée, il vise à assurer la cohérence de l'ordonnancement juridique à travers un alignement des actes et des comportements des organes qui le sollicitent sur les avis et les recommandations ainsi émis, dès lors que ces derniers sont pertinents et bien fondés, en particulier sur les plans juridique et politique.

Aussi, on pouvait vraisemblablement s'attendre à ce que la Commission cl le Conseil des Ministres suivent la Cour dans la voie indiquée, d'autant plus qu'à l'analyse la solution du règlement nous paraît pleinement justifiée, même si l'argumentation la sous-tendant est en partie discutable.

Cela ne fut cependant pas le cas, à travers l'édiction des textes pour l'harmonisation des lois de finances et des comptabilités publiques par voie de directives. Partant, on ne peut que s'étonner d'un tel choix et chercher à le comprendre ou tout au moins formuler des hypothèses à ce propos.

En ce sens, le choix de la directive par le Conseil des Ministres traduit, peut-être sinon probablement, en premier lieu, une préférence pour l'instrument le plus adapté pour une véritable harmonisation des législations demandant une certaine souplesse afin de ménager les souverainetés et les susceptibilités des États. En second lieu, l'adoption de la directive dénote certainement un respect moins rigoureux, une vision moins contraignante, plus souple du calendrier initialement fixé pour la pleine effectivité du Traité de l'UEMOA, peut-être à cause de la forte prééminence des considérations de « real politic » fréquemment présentes au niveau des organes fortement politisés (²¹).

En effet, comme preuve de cette vision souple du calendrier initialement fixé, notamment par la première Conférence des Chefs d'Etat et de Gouvernement, chacune des deux directives précise à sa fin qu'elle « entrera en vigueur pour compter du 1er janvier 1998 » (²²) et que « les Etats membres prendront, au plus tard le 31 décembre 1999, les mesures nécessaires à l'application effective de l'ensemble des dispositions de la présente directive. Ces dispositions feront l'objet d'un règlement applicable à compter du 1er janvier 2000 » (²³).

Le choix de la directive par le Conseil des Ministres pourrait, du reste, correspondre à l'application concomitante des deux principes de base du fonctionnement de l'UEMOA, à savoir, d'une part, le principe de la primauté du droit communautaire sur le droit national (²⁴), et, d'autre part, le principe de subsidiarité, suivant lequel les objectifs de l'Union seront poursuivis de manière décentralisée, c'est-à-dire par les Etats membres qui restent les acteurs principaux des politiques économiques non monétaires, les institutions de l'Union se contentant d'exercer leurs compétences en favorisant l'édiction de prescriptions minimales et de règlements-cadres qui laissent aux Etats leur liberté d'action, conformément à leurs règles constitutionnelles respectives, dès qu'il y a compatibilité avec les objectifs de l'Union (²⁵). Le choix de la directive semble mieux correspondre à cette double exigence que celui du règlement.

De façon plus globale, il apparaît nettement du bilan sommaire fait le 20 mars 2000 par le Département des Politiques Financières de la Commission de l'UEMOA, que le programme d'harmonisation des législations a, jusqu'à la date sus-indiquée, été essentiellement conduit par voie de directives (²⁶).

Plus précisément, en matière d'harmonisation du cadre juridique, comptable et statistique des finances publiques, il ressort que « cinq directives ont été adoptées par le Conseil des Ministres de l'Union. Les deux premières, prises en décembre 1997, sont relatives, l'une aux lois de finances et, l'autre, au règlement général sur la comptabilité publique. Les trois dernières, adoptées en décembre 1998, portent respectivement, sur la Nomenclature Budgétaire de l'Etat (NBE), le Plan Comptable de l'Etat (PCE) et le Tableau des Opérations Financières de l'Etat (TOFE).

Ces directives ont fait l'objet d'une revue en octobre 1999 afin de s'assurer de leur cohérence. Cette revue a permis à la Commission de faire adopter en décembre 1999 par le Conseil des Ministres, le règlement portant création du Comité de suivi des directives ci-dessus visées et des directives portant amendements des directives qui constituent actuellement le cadre de référence pour l'exercice de la surveillance multilatérale des politiques budgétaires nationales » (²⁷).

Comme nous l'indiquent les auteurs du bilan, en ce qui concerne les perspectives et l'application effective de ces mesures, « La Commission entend appuyer les États membres pour l'application des directives communautaires portant harmonisation du cadre juridique, comptable et statistique des finances publiques au sein de l'UEMOA. A cet égard, la mission de suivi de l'application de ces directives entamée en 1999 se poursuivra. Au cours de l'année 2000, la Commission élaborera des instructions d'application relatives à la Nomenclature Budgétaire, aux chaînes de dépenses et de recettes, au Plan Comptable de l'Etat et à la confection du TOFE » (²⁸).

Un tel bilan laisse apparaître de façon claire, non seulement la nette préférence du Conseil pour la directive comme moyen d'édiction des textes en matière d'harmonisation des législations, mais également le retard mis par les Etats dans la transposition dans leurs ordres juridiques respectifs des différentes directives prises en ce domaine. Plus précisément, les nouvelles directives de décembre 1999, dont celles relatives aux lois de finances et aux comptabilités publiques, indiquent expressément que les Etats membres ont jusqu'au 31 décembre 2001 pour prendre les mesures nécessaires à l'application effective de l'ensemble des dispositions contenues dans ces textes. A posteriori, cela confirme la justesse de la recommandation du règlement pour l'harmonisation des législations, en particulier dans le domaine des lois de finances et des comptabilités publiques.

En tout état de cause, comme pour également démentir sinon atténuer la volonté de juridisation exprimée par la formulation de l'avis n° 001/97 du 20 mai 1997 et les grands espoirs suscités à cette occasion, on constate en second lieu le danger de confinement de la Cour de Justice à des fonctions consultatives.

2. Le danger de confinement de la Cour à des fonctions consultatives

Du fait de l'extrême difficulté de documentation sur la production jurisprudentielle de la Cour de Justice de l'UEMOA, en raison notamment de l'absence ou du grand retard de publication officielle méthodique de ses avis et décisions, il est fort ardu de procéder à une évaluation précise d'une telle production.

En décembre 1998, à l'issue d'un stage effectué dans ladite institution, M. W. Eric Bougouma constatait un « déficit judiciaire », en indiquant notamment que : « La Cour de Justice de l'UEMOA n'a pas encore eu à connaître d'un recours en manquement des Etats membres, ni d'un recours en annulation, ni d'un renvoi préjudiciel, ni de différends relatifs au Traité ». Toutefois, il ajoutait que « la Cour a rendu un nombre intéressant d'arrêts en matière de contentieux de la fonction publique communautaire (...) ainsi que des avis en des matières différentes » (²⁹).

La Cour de Justice de l'UEMOA nous éclaire elle-même davantage en nous indiquant dans une récente communication, que le bilan de sa production jurisprudentielle se résume, jusqu'en mars 2000, à « quatre (4) arrêts rendus » dans le cadre du « traitement de dossiers contentieux » et à « près d'une vingtaine d'avis juridiques rendus » (³⁰).

En tout état de cause, le constat qui s'impose, après une tentative d'évaluation de la production jurisprudentielle de la Cour de Justice de l'UEMOA, en près de cinq ans d'existence, est non seulement celui d'une relative modestie du contrôle opéré du point de vue global, mais également et surtout, celui d'un faible exercice par la Cour de ses compétences contentieuses au profit de celles qui ont un caractère consultatif. En somme, il y a une certaine situation qui tend à faire de 1a Cour de Justice un conseiller des autres organes et des Etats de l'UEMOA, plus qu'un censeur de ceux-ci et un véritable juge. Au nombre de ces organes, il y a en particulier la Commission qui a eu à solliciter la plupart des avis susmentionnés. Ce sont 1à autant d'éléments qui viennent contrarier l'espoir de l'entrée dans une ère de pleine activité jurisprudentielle, espoir initialement suscité par l'émission de l'avis n° 001/97 du 20 mai 1997.

A cet égard, il est difficile d'incriminer directement la Cour elle-même, dans 1a mesure où celle-ci ne peut pas s'auto-saisir, en ce sens qu'elle n'est habilitée en règle générale à rendre des avis, recommandations et décisions que sur recours d'autres organes ou personnes. Or, de ce point de vue, on constate tout d'abord l'absence, sinon le caractère insignifiant des recours exercés par les autres organes de l'UEMOA et par les Etats membres. De surcroît, on note également l'inexistence, non seulement de recours préjudiciels de la part des juridictions des Etats membres, mais aussi d'actions enclenchées par les justiciables concernés. Une telle inexistence s'explique notamment par 1a non-édiction ou l'incomplétude du droit dérivé de l'UEMOA dans bien des domaines du champ d'application du droit communautaire, par la méconnaissance des possibilités offertes par le Traité et les actes dérivés de l'UEMOA, et, sur un plan plus général, par le détournement des justiciables de la justice moderne au profit des modes extra-judiciaires de résolution des 1itiges (³¹).

Aux termes de ces quelques observations, il ressort que le premier mérite de l'avis n° 001/97 du 20 mai 1997 est que la Cour de Justice de l'UEMOA, par une interrogation sérieuse du droit communautaire de l'UEMOA, est parvenue à la juste indication de la possibilité théorique du règlement et de 1a directive comme mode d'adoption des textes en matière d'harmonisation des législations, et à la recommandation judicieuse du règlement dans le cas d'espèce de l'harmonisation des lois de finances et des comptabilités publiques, telle que prescrite par le Traité de l'UEMOA et la première Conférence des Chefs d'Etat et de Gouvernement. A cet égard, l'effort de la Cour doit être salué et encouragé. Toutefois, au regard du raisonnement quelquefois discutable du Juge communautaire dans ledit avis, il nous semble qu'un effort supplémentaire pouvait être fait dans le sens d'une plus grande rigueur juridique, en particulier en ce qui concerne le recours à la méthode téléologique. A cet égard, il est plus juste de se référer en premier lieu à la lettre de la règle de droit et de ne recourir à 1'esprit de celle-ci qu'à titre supplétif ou accessoire, en cas de silence, d'insuffisance ou d'obscurité de la lettre de la règle appliquée ou interprétée, au lieu de privilégier d'entrée de jeu l'esprit de cette règle, comme le juge a été tenté de le faire pour écarter l'utilisation de l'acte additionnel. En tout état de cause, nous espérons que l'analyse approfondie des différents arrêts et avis déjà rendus permettra de confirmer très prochainement les tendances positives allant dans le sens d'une bonne interprétation et application du droit communautaire et le constat d'un surcroît d'effort pour atteindre davantage de rigueur juridique dans une telle opération.

Le second mérite de l'avis n° 001/97 du 20 mai 1997 est d'être le révélateur d'un début de juridisation au sein de l'UEMOA. En ce sens, l'attitude de la Commission et de la Cour de Justice est à saluer, non seulement pour la mise en œuvre effective des compétences consultatives de l'organe juridictionnel communautaire, mais aussi pour l'espoir initial que cela a suscité pour une forte juridisation impliquant le plein exercice par la Cour de toutes ses compétences et une collaboration harmonieuse dans le domaine juridictionnel au sein de l'UEMOA. Toutefois, le sort défavorable réservé à l'avis et le danger de confinement de la Cour à des compétences consultatives ont quelque peu démenti une telle juridisation, même si le choix de la directive est venu confirmer l'idée suivant laquelle cette forme d'acte reste par excellence l'instrument d'harmonisation des législations. Ce choix a simultanément mis en exergue l'adoption problématique par le Traité de l'UEMOA du règlement comme autre mode d'instrument de l'harmonisation des législations, au même titre que la directive. Quoi qu'il en soit, s'agissant de la juridisation au sein de l'UEMOA, il est à souhaiter que le proche avenir se traduise par une plus grande activité jurisprudentielle de la Cour, avec en particulier le plein exercice de ses compétences contentieuses. Pour ce faire, il sera indispensable de réunir un certain nombre de conditions préalables consistant en la levée d'un certain nombre d'obstacles. En particulier, il faudra, entre autres, une rapide émergence ou consolidation du droit dérivé de l'UEMOA dans les diverses matières faisant partie du champ d'application du Traité, tel que dans le domaine de la concurrence. De même, seront indispensables une plus grande coopération des autres organes de l'UEMOA et une collaboration exemplaire des juridictions nationales, l'encouragement et le développement de l'esprit de résolution des litiges par des voies de droit, une plus grande information des divers acteurs et justiciables et leur incitation à recourir aux voies de droit offertes par l'UEMOA. Ce sont, pensons-nous, à ces conditions que l'avis n° 001/97 du 20 mai 1997 pourra apparaître à l'avenir comme l'un des premiers actes d'une pleine juridisation au sein de l'UEMOA. Seul l'avenir confirmera ou infirmera ces différentes espérances.

Abou Saïb COULIBALY

Assistant à la Faculté de Droit

et de Science Politique,

Université de Ouagadougou.